Me Philippe Peynet (Goutal et Alibert), assistant à maîtrise d’ouvrage juridique de la Métropole pour l’élaboration de son Scot, détaille la portée juridique de ce document stratégique, revenant notamment sur son opposabilité aux plans locaux d’urbanisme (PLU et PLUI).
Comment le schéma de cohérence territoriale (Scot) s’inscrit-il dans la hiérarchie des normes d’urbanisme ?
Me Philippe Peynet (Goutal et Alibert) © DR
La réglementation d’urbanisme est constituée d’un ensemble de normes, que l’on présente souvent comme une pyramide, avec différents niveaux (local, intercommunal, régional, national). En région parisienne, le premier niveau est constitué par les plans locaux d’urbanisme, communaux ou intercommunaux (PLU et PLUI).
Puis intervient le niveau intermédiaire que constitue le schéma de cohérence territoriale (Scot), dont le territoire du Grand Paris ne disposait pas jusqu’à présent et auquel s’ajoute le schéma directeur de la région Ile-de-France (Sdrif), qui n’existe qu’en Ile-de-France. Les autres Régions disposent d’un Sraddet, schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires, qui est toutefois un document de planification plus large puisqu’il intègre plusieurs schémas régionaux thématiques préexistants : schéma régional de cohérence (SRCE), schéma régional de l’air, de l’énergie et du climat (SRCAE)…
En résumé, le Scot, dans le périmètre de la métropole du Grand Paris, va venir s’intercaler entre le Sdrif et les PLU existants et les futurs PLUI. Les PLUI qui vont être rédigés après la publication du Scot vont donc devoir respecter les orientations du Scot (appelées prescriptions dans le document d’orientation et d’objectifs – DOO), et qui ont une portée normative. Autrement dit, les établissements publics territoriaux (EPT) vont devoir traduire, demain, les orientations du Scot au sein de leurs PLUI, avec une marge d’appréciation, puisque l’on se situe là dans un rapport de compatibilité et non de conformité. Il n’est bien sur pas interdit de respecter la lettre de chacune des prescriptions du DOO : l’idée est avant tout de respecter l’esprit du Scot, en tenant compte des circonstances locales.
Cela génère-t-il un risque de contentieux ?
Potentiellement, oui. Mais ce risque ne doit pas être exagéré. A cet égard, il faut rappeler que le lien de compatibilité qui lie les PLU au Scot et qui a pu inquiéter certains élus lors de l’élaboration du Scot n’est pas inconnu des services des communes et des établissements publics territoriaux (EPT). Il existe déjà, par exemple, entre les PLU/PLUI et le Sdrif. Ce lien de compatibilité est donc parfaitement maîtrisé par les communes, depuis un certain nombre d’années.
Le Scot sera-t-il opposable à un permis de construire ?
Oui et non ! En principe, un Scot, tout comme le Sdrif, n’est pas directement opposable à une autorisation de construire. Le permis de construire de M. et Mme Toutlemonde sera toujours instruit au regard du PLU. Il existe néanmoins quelques exceptions pour les opérations les plus importantes : pour les zones d’aménagement concerté (ZAC) ou différé (ZAD), ainsi que pour toutes opérations d’aménagement de plus de 5 000 m2, le Scot sera directement opposable. Concrètement, ces opérations devront être conformes avec le règlement du PLU ou PLUI applicable, compatibles avec les OAP (orientations d’aménagement et de programmation) de ces PLU/PLUI et compatibles, enfin, avec le document d’orientation et d’objectifs (DOO) du Scot.
En parcourant le DOO du Scot, vous constaterez qu’il emploie le plus souvent des verbes incitatifs (privilégier, favoriser, envisager…) qui laissent une grande marge d’appréciation. Par exemple, quand le Scot demande de privilégier la reconversion de certains bâtis obsolètes plutôt que leur démolition, cela ne signifie en aucun cas que la démolition des bâtiments sera interdite. Rappelons également que le Scot est lui-même dans un rapport de compatibilité avec le Sdrif. Il ne s’agit donc pas de détricoter tout ce qui existe.
Mais alors le Scot aura-t-il un impact réel, est-il suffisamment prescriptif ?
Le Scot est un document de planification dont le contenu est fixé par le code de l’urbanisme, qui prévoit un contenu minimal, laissant la possibilité, sur certains points, d’aller plus loin. Il est par exemple possible d’intégrer, dans le Scot, un document spécifique. Ce n’est pas le choix qui a été retenu par la Métropole. Il faut garder à l’esprit qu’il n’est pas nécessairement possible, ni même souhaitable, de s’engager dans un Scot plus autoritaire, plus directif.
L’emploi de formules impératives – en dehors des rares cas où la loi le prévoit – ne peut altérer le lien juridique de compatibilité, sauf à remettre en cause le principe de libre administration des collectivités territoriales. Significativement, chaque fois que le Conseil d’Etat a été saisi de dispositions « impératives » de Scot, il a toujours pris soin de les « neutraliser », en les « lisant » à l’aune du lien de compatibilité. La disposition n’est pas jugée illégale, mais lue comme non impérative, comme une orientation. Ajoutons qu’un Scot « autoritaire » ne pourrait emporter l’adhésion de tous les élus, ce qui constituerait, s’il devait néanmoins être approuvé, un frein à son « acceptabilité ». Dans le cas de la métropole du Grand Paris, le projet de Scot a été arrêté à une quasi-unanimité, signe finalement qu’il constitue un projet équilibré, suffisamment ambitieux mais pas déraisonnablement prescriptif !
Une approbation définitive en 2023
Ludovic Toro, président du groupe UDI, Eric Cesari, président du groupe LR et indépendants, Patrick Ollier, Pierre-Yves Martin (LR), en charge du Scot à la MGP, Sylvain Raiffaud, président du groupe EELV et Geoffroy Boulard, vice-président en charge de la communication et de l’innovation numérique, lors de la présentation du Scot, jeudi 27 janvier 2022. © Jgp
Le projet adopté le 24 janvier 2022 va être soumis à l’examen de différentes autorités, à l’Autorité environnementale et aux PPA (les personnes publiques associées) que sont les EPT, les Départements, la Région, les chambres consulaires… soit tout un ensemble de personnes publiques et parapubliques, de même que les services de l’Etat. Cette consultation va durer trois mois, puis va s’ouvrir la phase d’enquête publique. L’ensemble des résultats de cette consultation va être analysée, puis le Scot sera définitivement approuvé au premier semestre 2023.
