La Clect (Commission locale d’évaluation des charges transférées) sera une clé de voûte des nouveaux territoires de la métropole. Comment fonctionne-t-elle, quels sont les enjeux financiers et juridiques, les bonnes pratiques à étudier ? Tel était l’objet de la formation dispensée le 21 juin par Le journal du Grand Paris.

Elle s’appelle, selon le cas, Clect ou CLETC : autrement dit, commission locale d’évaluation des charges territoriales (Clect) ou commission locale d’évaluation des transferts de charges (CLETC). La seconde émane des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) dotés d’une fiscalité propre ; la première, des établissements publics territoriaux (EPT) constitutifs de la métropole du Grand Paris. Ce type de commission n’est certes pas une création de la loi NOTRe. Mais la grande révolution des intercommunalités que celle-ci a provoquée va les rendre de plus en plus incontournables. D’où l’importance de bien comprendre leur fonctionnement, et leur rôle.

En effet, a rappelé Claire Delpech, responsable finances et fiscalité à la l’ADCF (Assemblée des communautés de France), après la première phase de fusion des municipalités des années 2010, a lieu, en 2015 et 2016, une seconde vague d’une tout autre ampleur : « Désormais, tous les groupements de communes compteront au moins 15 000 habitants, ce qui va donner naissance à des intercommunalités parfois de taille XXL comptant jusqu’à 170 communes ! », a-t-elle rappelé. Les nouvelles intercommunalités prennent souvent la forme de regroupements de plusieurs anciennes intercommunalités, ayant délégué des compétences différentes, auxquelles viennent s’adjoindre des communes isolées sans expérience de l’exercice. Bref, un beau mélange de compétences qu’il va toutes falloir évaluer.

Et si l’essentiel (72 %) des intercommunalités est désormais à fiscalité propre, ce n’est pas le cas, en revanche, des nouveaux territoires du Grand Paris qui ne conservent, en théorie, la cotisation foncière des entreprises (CFE) que jusqu’en 2020. Ce qui complique les règles du jeu. D’autant que le contexte financier est morose : « Au lieu de se partager le flux de la croissance, les intercommunalités doivent se partager un stock de ressources », a résumé Claire Delpech.

Des règles de fonctionnement peu cadrées par la loi

« La loi ne détermine que partiellement les règles du jeu », a rappelé Solenne Daucé, avocate chez Seban et associés. Ces commissions d’évaluation des charges transférées sont créées par l’organe délibérant de l’intercommunalité, et sont composées de conseillers municipaux, toutes les municipalités devant être représentées. « Mais ces conseillers ne sont pas nécessairement des élus territoriaux, ce qui pose un problème de légitimité », estime Pierre Lacroix, DGS de Boucle Nord de Seine. Si ce territoire a choisi une parité parfaite (deux représentants par ville), d’autres pondérations restent possibles. La loi est également muette sur la durée de leur mandat, et mieux vaut donc adopter un règlement intérieur précisant toutes ces règles lors de la première réunion. A l’instar de Laurent Lafon, maire (UDI) de Vincennes pour le T10, chaque Clect est dotée d’un président.

Des missions à géographie variable selon l’interco

Les Clect et les CLETC ne sont pas investies de missions tout à fait similaires. Dans les EPCI à fiscalité propre, la commission est dotée d’une seule mission : évaluer les transferts de charges entre municipalités et intercommunalité. Pour les EPT de la métropole du Grand Paris, en revanche, cela se complique. La Clect définit certes les critères d’évaluation des charges territoriales et évalue ces charges, mais elle estime aussi le besoin de financement de l’EPT et le montant de son financement nécessaire. Son rôle est donc plus large et plus dynamique : les charges, par exemple, sont certes évaluées au jour de leur transfert, mais leur évolution prévisible doit aussi être prise en compte.

@ Bernard Laguerre

La Clect ne peut pas se contenter de figer les coûts puisque, après 2020, les territoires n’auront plus, comme ressources propres, que le produit bénéficiant au financement direct des compétences transférées, comme la Teom (taxe d’enlèvement des ordures ménagères) ou les produits des budgets annexes eau et assainissement. Ils seront, sinon, dépendants des ressources versées par les communes d’une part, et de l’autre via le fonds de compensation des charges territoriales (FCCT). D’où l’importance d’évaluer les charges transférées à leur juste valeur : le territoire risquerait, sinon, de se retrouver dans une situation budgétaire insoluble, ayant hérité de compétences qu’il n’a pas les moyens de financer.

Un principe : la neutralité budgétaire

Sur le papier, plus une municipalité transfère des charges (services comme l’enlèvement des ordures, ou équipements telles les piscines ou les médiathèques) à son intercommunalité, et plus sa contribution à cette dernière est élevée : pour les EPCI à fiscalité propre, l’attribution de compensation (qui est une recette) est donc réduite du montant des charges transférées ; pour les territoires, la contribution au fonds de compensation des charges territoriales (qui est une dépense) augmente. En effet, la commune voit, elle, ses charges courantes et d’investissement diminuer. Tel est le principe de la neutralité budgétaire.

Mais comment évaluer les charges ? « Il est très important, estime Christophe Michelet, directeur général de Partenaires finances locales, que la commission se prononce d’abord sur la méthodologie de l’évaluation : on risque sinon de se trouver, a posteriori, contraint de refaire tout le difficile travail de collecte ! » Sur quelle durée doit-on évaluer les charges : sur la dernière année, sur une moyenne de trois années par exemple ? Et quel est le périmètre exact de la compétence transférée ? En matière de collecte des déchets ménagers par exemple, certaines communes utilisent leur Teom pour financer, aussi, les corbeilles de rues, les encombrants, les tas sauvages ou les déchets de marchés forains. « Quand chacun vit chez soi, chacun vit sa vie. Mais quand on met en commun les ressources, il faut regarder très précisément », résume Christophe Michelet.

La question des charges semi-directes et indirectes est aussi délicate : si l’on peut évaluer les charges directes de fonctionnement d’une piscine (chauffage, personnel, etc.), il convient aussi d’évaluer les heures de travail effectuées par d’autres services pour les menus travaux, réparation ou jardinage par exemple. Que ces fonctions soient estimées à leur coût réel ou forfaitisé, comment la municipalité compensera-t-elle les quelques heures de travail hebdomadaires ainsi libérées par le personnel anciennement affecté à ces tâches et qu’elle doit souvent continuer de payer ? Bien entendu, il est toujours possible de signer une convention de gestion par laquelle la ville effectue ces services et les facture à l’intercommunalité. Mais la logique de mutualisation et d’efficacité de cette dernière s’en trouve affectée.

Des dépenses d’équipement, pierre d’achoppement

Comment évaluer le coût financier annualisé d’un équipement construit 20,30 ou 60 ans auparavant ? « Faut-il faire de l’archéologie financière ? », interroge Claire Delpech. Ou se baser sur un coût de renouvellement qui paraîtra fatalement totalement disproportionné aux élus ?  Le transfert des équipements donne souvent lieu à des sentiments d’injustice : une commune qui a peu investi transfère peu de charges, et ne voit donc pas sa contribution à l’intercommunalité alourdie. Ce qui est l’inverse pour une commune qui a beaucoup investi. « Il convient donc de nouer des pactes fiscaux et financiers plus globaux », estime Bruno Magguilli, de la Communauté Paris Saclay.

D’autant que, si les communes arbitrent au fil des ans entre différents investissements (la piscine, puis la médiathèque), une fois l’équipement transféré, leur latitude financière devient moindre.  Il ne faut pas non plus oublier de transférer les recettes, présentes ou futures, afférentes à un équipement. C’est le cas, par exemple, dans les pépinières d’entreprises ou pour les ZAC, dont le transfert doit tenir compte des recettes, ou pertes, attendues.

Les risques d’impasse

Les évaluations des commissions doivent être approuvées par l’organe délibérant. Qui peut les rectifier en se basant, toutefois, sur leur travail. Les risques de blocage, cependant, existent : aucun délai n’est fixé par la loi pour le vote délibérant. Et que faire si le conseil communautaire ou territorial vote contre le rapport de la commission ? Doit-on saisir le préfet, demander une nouvelle réunion de la commission ? L’attirail juridique n’est, en la matière, pas clair. Et la tendance semble être à la crispation : « on nous demande bien plus souvent qu’auparavant comment faire adopter les rapports des commissions d’évaluation », témoigne Christophe Michelet. Dans un contexte budgétaire serré, et avec des intercommunalités géantes, nul doute que les différends risquent de se multiplier.