Loin d’avoir laissé la place aux acteurs privés, les aménageurs publics demeurent très actifs en Ile-de-France, constate l’Institut Paris Region dans une étude récemment publiée. Tanguy Le Goff, son auteur, décrit une mosaïque d’opérateurs encore relativement dispersés, et une montée en charge très progressive de la mutualisation intercommunale de cette compétence, nonobstant quelques exemples de puissante concentration.

Si, à l’image de Citallios dans les Yvelines et les Hauts-de-Seine ou du regroupement de plusieurs établissements publics d’aménagement au sein de Grand Paris aménagement, un mouvement de concentration des opérateurs publics d’aménagement a eu lieu, ces derniers constituent toujours une mosaïque foisonnante. C’est ce que constate l’étude que vient de livrer l’Institut Paris Region. Intitulé « Les opérateurs publics dans le marché de l’aménagement francilien », réalisé par Tanguy Le Goff (*), « ce document retrace l’histoire de l’aménagement de la région Capitale et zoome sur deux cas d’école : Roissy-Pays de France d’une part et Grand Paris Sud d’autre part, ce dernier territoire étant le terrain de jeu de la première société publique locale d’aménagement d’intérêt national (SPLA-IN) », a indiqué Nicolas Bauquet, le nouveau directeur général de l’Institut Paris Region, en présentant cette étude.

Tanguy Le Goff, Nicolas Bauquet et Jean-Philippe Dugoin-Clément. © Jgp

Tanguy le Goff montre comment les communes, ayant vu la compétence d’aménagement transférée au niveau intercommunal, ont réussi à garder la main sur ces questions en créant des sociétés publiques locales (SPL), ces dernières présentant également l’avantage d’échapper aux règles européennes de mise en concurrence qui s’imposent à l’aménagement depuis la loi relative aux concessions d’aménagement de 2005.

Même constat du côté des Départements qui, eux aussi, ont renforcé leur intervention dans ce domaine alors même que la loi NOTRe les en écarte en théorie. D’où une certaine dispersion de ces structures. « Au regard du droit et de l’esprit de la loi NOTRe, il en résulte des situations paradoxales où des SEM, à l’instar de la Société d’aménagement et de développement des villes et du département du Val-de-Marne – Sadev 94, n’ont pas modifié (et donc régularisé) la structure de leur actionnariat, indique l’auteur. Résultat, comme le souligne la chambre régionale des comptes d’Ile-de-France dans un récent rapport, « la Sadev continue de ne compter comme actionnaires que des collectivités ne détenant plus la compétence aménagement. […] En conclusion, les participations dans la Sadev, société dont le cœur d’activité est l’aménagement urbain, sont donc détenues par des collectivités qui ne sont plus compétentes en la matière, mais ont la volonté politique de conserver un rôle dans l’aménagement et le contrôle de l’outil. »

Les établissements publics territoriaux, auxquels la compétence d’aménagement a été dévolue par la loi, ne l’exercent que très partiellement, constate également l’Institut Paris Region.

A la recherche de la bonne échelle

L’étude rappelle que sept des 13 établissements publics d’aménagement français sont franciliens, et s’arrête longuement sur le cas de Grand Paris aménagement (GPA). « La nécessité d’atteindre une échelle suffisante et de se doter d’une assise financière suffisante dans un environnement très concurrentiel explique les mouvements de concentration observés », indique Tanguy Le Goff.

L’étude de l’Institut Paris Region souligne à ce propos le paradoxe qui fait que les aménageurs d’un certain poids et dotés, par conséquent, d’une capacité d’ingénierie élevée, font défaut là où ils seraient particulièrement nécessaires, c’est-à-dire dans les zones moins denses où les communes ne disposent pas, compte tenu de leur taille, de services d’urbanisme étoffés.

L’étude livre une série de données chiffrées à l’instar de la contribution de chacun à la production de logements par opérateurs. « Parmi les opérateurs étatiques, logiquement, au regard de la politique de fusion dont il a bénéficié et du foncier dont il dispose, GPA s’impose, et de loin, comme le principal contributeur à la production de logements autorisés, écrit Tanguy Le Goff. Pour la seule année 2018, il a en produit 3 231 contre 1 684 sur la période 2010-2013. Les EPA Marne et EPA France suivent avec une production oscillant de 1 025 à 2 464 logements entre 2015 et 2018. C’est bien la production de ces trois EPA qui explique l’accroissement, ces dernières années, des logements autorisés par les opérateurs d’État ».

Régime dérogatoire

« L’Ile-de-France, compte tenu notamment de son poids économique, a de tous temps bénéficié d’un régime dérogatoire en matière d’aménagement, a souligné lors de la présentation de cette étude Jean-Philippe Dugoin-Clément. Pour le vice-président (UDI) du conseil régional d’Ile-de-France, en charge de l’élaboration du schéma directeur de la région Ile-de-France, le morcellement des acteurs publics de l’aménagement permet une souplesse opérationnelle mais peut constituer un obstacle à l’émergence d’une vue d’ensemble et d’une cohésion des politiques publiques, dans une région par ailleurs appelée à se réinventer ».

Le maire de Mennecy (Essonne), vice-président de l’Institut Paris Region, a salué au passage le « véritable savoir-faire développé en la matière par des acteurs tels que Grand Paris aménagement ou l’Établissement public foncier d’Ile-de-France ». Il a évoqué l’évidence que constitue à ses yeux l’intervention par les communes en la matière, communes qui conservent, a-t-il souligné, à la fois une clause de compétence générale, la maîtrise du droit des sols, singulièrement la délivrance des permis de construire et une légitimité démocratique née d’une élection au suffrage universel direct, comparée à la désignation « au troisième tour » des délégués intercommunaux.

Jean-Philippe Dugoin Clément a évoqué l’acuité de conflits nés de désaccords entre des communes membres et leur groupement intercommunal, en particulier quand les premières abritent sur leur territoire des zones d’activités concentrant la richesse.

* Les opérateurs publics dans le marché de l’aménagement francilien, octobre 2022 / Mission gouvernance : Léo Fauconnet / Étude réalisée par Tanguy Le Goff avec la collaboration de Jean Benet, Alexandra Cocquière et Aliénor Heil-Selimanovski – Cartographie réalisée par Jean Benet, Sylvie Castano et Damien Decelle.