Pour Pierre Mayet, ancien vice-président du conseil général des Ponts et chaussées, la métropole du Grand Paris doit assurer sa responsabilité « organisatrice » de l’aménagement, et « régulatrice » de l’urbanisme en assumant la responsabilité du plan local d’urbanisme métropolitain.
1 – La loi NOTRe adoptée le 07 août 2015 marque l’échec du projet présenté dans le cadre du projet de loi Maptam pour le territoire spécifique du Grand Paris aboutissant à la création des métropoles. Car la loi finalement votée, détachée de ce projet initial, crée une coquille vidée de toute portée pratique. C’est un renoncement et un échec politique, dont la responsabilité est partagée entre l’État – n’ayant pas soutenu l’ambition de la métropole du Grand Paris présentée par la loi Maptam – et la représentation politique des égoïsmes communaux et départementaux exprimée par les parlementaires représentant les diverses fractions du territoire métropolitain.
La situation n’en restera pas là.
Pierre Mayet, consultant, ancien vice-président du conseil général des Ponts et Chaussées.
Les prochaines élections régionales de la région Ile-de-France livreront leurs résultats et à partir de là, les positions des uns et des autres (élus locaux) se réajusteront pour des motifs évidents de tactique politique. On reparlera donc de la métropole du Grand Paris. Le projet de loi de réforme de la Ville de Paris annoncé dans le calendrier parlementaire de 2016, sera l’occasion de rebattre certaines cartes comme l’intégration du département ou l’équilibrage des arrondissements, autant de contributions au débat métropolitain. Le résultat de la candidature de Paris pour les JO de 2024 interviendra et quel qu’il soit, on reparlera du Grand Paris.
L’élection présidentielle de 2017 sera donc le moment de vérité de ce choix national et devra trancher l’alternative suivante : la métropole du Grand Paris est un enjeu de gestion des territoires pouvant être réglé dans le cadre des structures actuelles par la région, les départements et les communes, avec ou sans la coquille vide dite métropole du Grand Paris. L’avenir de la métropole parisienne, qui, parmi les quelques grandes métropoles de rayonnement mondial, assure une présence française emblématique dans le creuset des échanges internationaux où se créent les nouvelles structures d’un monde globalisé et durable, est un atout déterminant de la capacité nationale et européenne à participer à l’édification des solutions dans les grandes mutations qui sont à l’œuvre (la conférence de « Paris » sur le changement climatique en est une première illustration). Il convient donc d’avoir un grand projet politique d’ambition nationale pour donner à cet atout toute son ampleur en créant l’Institution de la métropole du Grand Paris pouvant rassembler et mobiliser toutes les ressources situées dans ce grand territoire métropolitain.
Le premier terme de cette alternative serait un renoncement, un consentement au déclin national. Le second terme doit être le projet mobilisateur d’une capacité démonstrative de réforme et d’adaptation de notre pays pour participer au premier rang aux grandes mutations du monde. L’idée de « métropole » a été concrétisée pour les 15 principales villes françaises pour tenir compte de l’urbanisation massive des sociétés (par l’intercommunalité). Le Grand Lyon a su anticiper et se met en place ; 11 métropoles de droit commun existent déjà. Celle de Marseille et de Paris verront le jour au 1er janvier 2016. Ce qui est bon pour le grand Lyon et les métropoles dites de droit commun ne pourrait être bon pour le Grand Paris ?
2 – Le territoire métropolitain du Grand Paris
Son territoire (aux retouches près de sa délimitation) représente les ¾ du PIB de la région Ile-de-France. Et ce sont les composantes les plus avancées de ce PIB national qui s’y trouvent les plus concentrées (la recherche et les innovations, les technologies – le numérique – les universités et ses grands pôles scientifiques). C’est le territoire de la finance et des échanges internationaux. De notre passé de grande puissance, Paris, capitale emblématique de la France a conservé un prestige et un patrimoine culturel, héritage de notre histoire, participant par son rayonnement de manière essentielle à l’attractivité française. L’apport du tourisme international en est la preuve et le signe.
Mais Paris n’est plus seulement la ville de Paris, la ville musée, enserrée dans la ceinture de son périphérique. Paris est aussi le territoire de ses banlieues, où habitent les ¾ de ses actifs, les unes riches et prospères, déjà identifiées comme La Défense, les autres en train d’émerger avec les projets d’avenir de Saint-Denis ou Montreuil, sans parler des travailleurs anonymes qui en assurent le fonctionnement des services.
Mais, faute d’institution « métropole », ce territoire se trouve cloisonné, entre des représentations politiques et des disparités de tous niveaux, sans qu’un ordre apparaisse pour en réduire les injustices et pour permettre la mobilisation du potentiel de toutes ses ressources :
- ressources sociales – avec la diversité et le niveau des compétences présentes
- ressources économiques – avec le siège des grandes firmes, la valeur de l’immobilier
- ressources scientifiques – avec les pôles scientifiques et les universités
- ressources culturelles – avec l’héritage d’un patrimoine culturel et les capacités nouvelles de création
- ressources créatives de la jeunesse et de l’innovation.
C’est aussi un territoire métropolitain dont les cloisonnements cristallisent les sentiments d’injustice sociale ; c’est en effet le territoire où se concentrent les populations « les plus riches », et aussi « les plus pauvres », et celui où « la vie des pauvres est la plus chère et la plus difficile ».
3 – Le préalable : la solidarité métropolitaine pour une citoyenneté métropolitaine
On ne peut aller plus loin si les habitants de ce territoire métropolitain ne sont pas tous appelés à mobiliser le meilleur de leurs ressources, dès aujourd’hui, et pour l’avenir de leurs enfants, comme des citoyens métropolitains du Grand Paris. Le pacte sur lequel doit reposer la nouvelle Institution métropolitaine est tenu de reposer sur le principe de la solidarité métropolitaine (entre les habitants eux-mêmes, et entre les communes) dont la garantie de son effectivité doit être apportée dans la décision même de la création de la nouvelle Institution de la métropole du Grand Paris.
Comment établir cette garantie, à l’origine même de l’Institution ?
La réponse concrète se tient dans la structure des finances locales en rassemblant, dans un même ensemble, les ressources financières de la nouvelle Institution métropolitaine, celles des 131 communes, et celles des départements (partie départementale de la ville de Paris – trois départements de la petite couronne). Ces ressources comprennent les fiscalités propres portant sur l’habitant (taxe d’habitation), le propriétaire (taxe foncière), l’entreprise (contribution foncière des entreprises – contribution sur la valeur ajoutée des entreprises). Elles comprennent les contributions de l’État (fonctionnement et investissements), y compris la dotation d’intercommunalité.
La décision à prendre comporte deux volets :
- l’un, pour définir les conditions d’évolution de la part constitutive de cet ensemble des finances locales métropolitaines du Grand Paris, dans le cadre d’évolution du système national
- l’autre, pour attribuer à l’Institution métropolitaine la responsabilité d’établir les règles de répartition de l’ensemble de ces financements entre la métropole elle-même et chacune des communes, en fonction des projets et politiques déclarés « d’intérêt métropolitain », et des politiques de proximité d’application décentralisée au niveau des communes.
Une telle révolution du système tellement sophistiqué des finances locales, qu’il en devient opaque, sauf pour quelques spécialistes, ne fait que proposer un peu de simplicité pouvant être immédiatement comprise par les citoyens. Cet acte serait de nature à fonder une responsabilisation politique forte et lisible à l’échelle métropolitaine donnant aux habitants la perception de leur citoyenneté. La représentation politique gagnerait en crédibilité, en dignité, par la responsabilité exercée à l’échelle métropolitaine, et par les responsabilités exercées dans les relations de proximité communales.
4 – De l’habitat à l’habitant – citoyen métropolitain : la question sociale
L’habitant vit sa vie entre son refuge (son logement où l’intimité de sa vie personnelle et familière se trouve protégée) et la ville où il travaille, apprend des autres, se distrait, accède à des services comme l’éducation et la santé, ou des services fonctionnels comme la mobilité et les transports. Comme il aime généralement son chez-soi, il peut aimer la ville qu’il habite et qui lui est familière et lui apporte la qualité de ses espaces publics ou de ses paysages. C’est donc dans la ville que les diverses politiques à finalité sociale sont dispensées et accessibles.
Ces politiques sociales sont celles des habitants.
C’est donc la ville – gérée dans tous les détails de son aménagement et de son fonctionnement par les communes – qui peut le mieux les rendre accessibles à tous. La Ville (à la fois commune et métropolitaine). La métropole (émanant des communes et établissant la solidarité entre les divers territoires de la même métropole) est donc l’institution politique devant détenir la position d’autorité organisatrice de la mise en œuvre de ces politiques pour l’habitant, mise en œuvre disposant des échelons de la proximité apportée par les communes. Cette responsabilité est actuellement exercée, en théorie, par l’État. En pratique, l’État « n’a pas de visage », autre que celui de la bureaucratie ou celui de l’autorité régalienne dans les figures préfectorales. L’État a « réduit sa voilure » et l’administration ne couvre pas le territoire de présences territoriales sur tous les secteurs appelées par les politiques publiques. C’est en particulier le cas pour l’habitat, dont les compétences n’ont fait l’objet de mesures d’aucune décentralisation, dont les politiques supposeraient des compétences très élaborées et densément réparties pour contrôler réellement l’application des lois.
C’est ainsi que la politique sociale dans les quartiers défavorisés dite pompeusement « politique de la ville » est une politique d’extrême cloisonnement de « zones » de diverses qualifications que l’on peut qualifier de « zones de relégation » (selon une formule du rapport de J-M. Delarue, alors délégué interministériel à la ville). L’État qui en proclame la priorité n’a su définir un opérateur national (l’Anru) qui ne peut avoir d’autorité politique pour définir les programmes d’action. Il ne manquerait rien à cette « politique de la ville », si ce n’est précisément « la ville » disposant du mandat politique délégué par les habitants eux-mêmes, citoyens de la même ville-métropole, la métropole du Grand Paris. Là, en effet, dans ces quartiers « relégués » vivent ces enfants des banlieues de notre République, que ces cloisons dont ils ne peuvent s’échapper, peuvent en venir aux extrémités de la révolte barbare du djihadisme. Après les 7-11 janvier 2015, on ne doit pas oublier et tourner la page en attendant sans réagir la prochaine attaque.
5 – Le sursaut nécessaire : « la métropole de l’avenir de toute sa jeunesse »
Le risque avéré de sécession d’une partie de la jeunesse de nos banlieues est mortel : il faut changer les choses, et ce ne peut être qu’avec des mots. Ce ne peut être qu’avec des actes et des preuves de justice sociale offrant la perspective de mettre fin aux discriminations résultant de la cristallisation de tant d’injustices sociales provenant d’une gouvernance éparpillée propice aux rentes injustifiées. Ainsi l’école : certes l’Éducation nationale s’engage avec résolution, par les réseaux d’éducation prioritaire pour l’école primaire et l’école maternelle, dans le sens d’apporter de nouvelles capacités éducatives par l’apport de compétences socio-éducatives appelées dans les activités périscolaires prévues par les nouveaux rythmes scolaires. Mais les moyens communaux pour faire face à ces nouvelles obligations ne sont pas réparties équitablement. Ainsi pour l’accès aux HLM, il ne suffit pas de respecter la loi SRU pour atteindre une certaine proportion de logements sociaux sur le territoire communal ; il faut regarder comment la gestion du stock de HLM existants comprend de très nombreuses injustices, constituant pour certains une rente interdisant tout renouvellement des occupants. Ainsi la taxe d’habitation, qui à surface égale, est plus coûteuse dans une commune de la Seine-Saint-Denis que dans la ville de Paris. La liste est longue.
La réponse républicaine à la crise sociale des banlieues doit porter sur l’égalité et la fraternité de notre devise, et cette réponse, c’est la solidarité. Et la réponse, concentrée sur la métropole du Grand Paris, peut être une réponse immédiate. Nul doute que ce pas franchi, d’autres suivront, en premier lieu les autres métropoles. C’est une réponse à l’impossible demande que la loi a formulé pour le droit au logement, car elle devient possible pour un droit de cité, le droit de cité ouvert à tous les habitants citoyens de la métropole, un droit de cité pour ceux des « cités », le même droit de cité que tous les autres habitants. La question de la mixité sociale devient alors l’affaire de tous, car tous ont égal accès à la même citoyenneté.
6 – La politique métropolitaine de l’aménagement et de l’habitat : une stratégie opérationnelle
L’Institution métropolitaine résulte de la pratique de la coopération intercommunale et de la nécessaire planification de l’aménagement urbain faisant apparaître la nécessité de politiques guidées par une vision, un projet embrassant le territoire de concentration et de développement urbain dans une perspective de temps long, autant dire durable. Les outils existent pour encadrer la conception et la réalisation des projets urbains de toute nature. Outre les projets de grandes infrastructures de transport (dont la compétence d’ensemble est confiée à la région Ile-de-France avec le Sdrif et le Stif), la métropole du Grand Paris doit assurer sa responsabilité « organisatrice » de l’aménagement, et « régulatrice » de l’urbanisme en assumant la responsabilité du Plan local d’urbanisme métropolitain. Pour ce qui est de l’habitat, il lui appartient d’être « organisatrice » et « régulatrice » du plan local de l’habitat métropolitain. L’application de ces documents peut être déléguée par la métropole à l’échelon des communes, sous réserve des projets relevant de « l’intérêt métropolitain ». C’est notamment le cas des grandes opérations d’aménagement déjà engagées comme relevant d’opérations d’intérêt national (OIN), qui ipso facto doivent être déclares « opérations d’intérêt métropolitain ». C’est aussi le cas de telles grandes opérations associées à la réalisation de grandes infrastructures de transports confiées à la Société du Grand Paris. Ce peut être le cas de grandes opérations associant plusieurs communes, dont la Ville de Paris, des projets appelés par de grands événements (comme les JO, l’Expo Universelle, ou autres).
La mise en œuvre des grands projets d’aménagement ou d’une politique de l’habitat doit être déléguée par la métropole à de grands opérateurs (organismes du logement social et collecteurs du 1 % patronal – Epic – société d’aménagement). La Métropole doit disposer du pouvoir régulateur de ces organismes, pour ce qui concerne leurs activités sur le territoire métropolitain. Pour cela elle doit pouvoir exercer pleinement son autorité sur la question foncière. La totalisation des valeurs immobilières de la métropole est d’un ordre de grandeur vraisemblable de 4 000 milliards d’euros et cette valorisation est continue (sauf dans les périodes de crise, comme celle des années récentes où elles stagnent ou régressent un peu).
C’est un marché reflétant l’attractivité de cette métropole mondiale pour un certain nombre d’investisseurs étrangers (investissements fixes et non volatils) pouvant par ailleurs investir dans notre économie productive. La valeur de ce formidable patrimoine immobilier tient à ce qu’il est urbain. La partie matérielle de ce patrimoine, c’est-à-dire les coûts de la construction ne représente d’une fraction de cette valeur, l’autre partie étant la valeur foncière tenant à la qualité de l’emplacement. Elle représente aussi bien la qualité de son accessibilité aux réseaux de transports, que la qualité de nos monuments constitutifs de notre patrimoine historique, ou celles de nos rues, de nos places et parcs… Ce patrimoine immobilier paie des impôts (les taxes foncières des particuliers ou des entreprises). Sa valorisation dépend de la confiance dans l’avenir des investisseurs, et de leur confiance dans la qualité des projets. Cette qualité des projets résulte des décisions d’urbanisme. C’est en effet le PLU métropolitain qui définit les conditions de la constructibilité. Les constructibilités actuelles résultent des PLU communaux. Mais les constructibilités accrues à décider, notamment dans les grandes opérations d’intérêt métropolitain doivent rester clairement sous contrôle, notamment économique, de la métropole, faute de quoi les spéculations sur le niveau des constructibilités futures, anticiperont et conduiront à la captation des valeurs foncières au détriment des ressources mises en œuvre par la métropole pour la réalisation de ces projets. Une solution existait dans le code de l’urbanisme depuis 1976 (loi Galley) sous le nom de « plafond légal de densité » (mais elle a été malencontreusement supprimée fin 2014). Elle prévoit une participation foncière pour ce dépassement de constructibilité à la valeur du marché. Dans le cas d’application sur le territoire de la métropole, et limitée aux OIN, cette participation serait acquise par la métropole, pouvant en affecter tout ou partie à l’incorporation dans le projet de logements d’usage social, d’équipements publics, ou de spécifications d’exigences particulières en matière environnemental ou écologique. Ceci permettrait d’éviter des négociations à armes inégales entre les opérateurs de marché et les municipalités portant sur la constructibilité de certains projets, faute de recourir aux procédures compliquées des ZAC.
7 – L’ambition d’une métropole mondiale démonstrative d’un développement urbain durable au lendemain de la Conférence de Paris sur le changement climatique
Paris offre aux visiteurs étrangers l’image d’une qualité de vie urbaine à laquelle ils aimeraient pouvoir comparer celles de leurs propres villes. Ils s’interrogent sur la manière dont cette qualité a pu être apportée, par les divers intervenants dans la « Fabrique de la ville », c’est-à-dire les acteurs publics et leurs savoir-faire, et les acteurs privés interagissant avec eux. Du fait du rayonnement culturel dont Paris bénéficie, tout nouveau savoir-faire démonstratif d’une capacité du Grand Paris de traduire en actes des réalisations urbaines répondant aux exigences contemporaines du développement durable constituerait un atout dans la compétitivité française au sein des immenses marchés du développement urbain du monde. Au lendemain de la Conférence de Paris sur le changement climatique, la création de l’Institution métropolitaine du Grand Paris pourrait être présentée comme le projet français démonstratif de toutes les innovations et créations d’un milieu de vie urbain conformes à toutes les exigences du développement durable, associant la société, l’économie, la transition énergétique, l’écologie, l’environnement, l’économie circulaire dans un territoire en situation d’échanges intenses avec le monde globalisé. Un projet d’ambition pour notre jeunesse.
8 – Le calendrier et les opportunités de réalisation
Un tel projet d’ambition nationale ne peut voir le jour que porté par un homme d’État. L’élection présidentielle est le rendez-vous proposé pour que soient exprimés les projets d’ampleur qu’un président de la République peut porter. 2017 est donc le rendez-vous d’une ambition nationale pouvant être portée par l’Institution d’une Métropole du Grand Paris et également portée par les autres métropoles. Ce projet se heurte à la loi qui a porté à l’existence d’une métropole du Grand Paris masquant le renforcement des égoïsmes de « territoires d’intercommunalités » de création récente, et à peine ébauchés, laissant de côté de nombreuses communes. Les départements constituent un niveau territorial, qui depuis 40 ans ont souvent pallié l’absence d’intercommunalité. Peut-être faudra-t-il chercher à concilier les divers territoires, ceux des nouveaux « territoires », ceux des départements et celui du grand territoire métropolitain. La réforme annoncée de la Ville de Paris qui verra se fondre ville et départements en une seule entité, pourra susciter de nouvelles idées. Parmi celles-ci, on pourrait prendre acte du rôle des départements (et de ses élus) comme cadre de coopération intercommunale du concept de « territoires » au sein de la Métropole. La métropole du Grand Paris serait alors l’institution de la coopération de 4 grands territoires de regroupements intercommunaux.
