Dix ans après les lois Maptam et NOTRe, le Grand Paris reste le seul territoire français où les communes relèvent de deux strates d’intercommunalité concurrentes. Dans un rapport qu’il vient de rendre public, Nicolas Portier, professeur affilié à l’Ecole urbaine de Sciences Po (*), plaide pour la transformation des établissements publics territoriaux en EPCI à fiscalité propre et pour une métropole devenue établissement public à statut particulier, adossé aux grands syndicats techniques. Objectif : sortir des jeux non coopératifs et doter le cœur métropolitain d’une force de frappe budgétaire.
Après dix ans de mise en œuvre des lois Maptam et NOTRe, pourquoi estimez-vous, dans un récent rapport, que la gouvernance du Grand Paris aboutit aujourd’hui à des jeux non coopératifs plutôt qu’à la solidarité espérée à l’origine ?
Les revirements législatifs des années 2014-2015, avec les lois Maptam et NOTRe, ont en fait conduit à une construction hybride, à partir d’un compromis boiteux. Le Grand Paris est aujourd’hui le seul espace marqué par un rattachement direct des communes à deux strates d’intercommunalités distinctes : les établissements publics territoriaux (EPT) d’un côté, et la Métropole de l’autre. Bien qu’ils aient nombre de défis à relever en commun et devraient s’entraider, les articulations entre eux ont été très mal pensées. La concurrence était inévitable, alimentée chaque année par la question récurrente du transfert de la cotisation foncière des entreprises (CFE). Dès le départ, les jeux ont été non coopératifs entre les EPT et la Métropole. Ce n’était pas très grave à l’origine, dans la phase de structuration. Mais comme rien n’a bougé en une décennie, la situation s’envenime. Le système devient autobloquant. Cela produit une grande fatigue collective. Quel contraste avec les enthousiasmes qui ont porté l’idée du Grand Paris à l’origine !
Pourquoi estimez-vous que le modèle classique de la métropolisation est inapplicable à l’agglomération parisienne ?
Il faut bien distinguer deux choses. Il est évident que le Grand Paris s’inscrit dans le processus de métropolisation au sens que peuvent lui donner les géographes ou les économistes. C’est même une métropole de classe mondiale, la « superstar » en Europe désormais. En revanche, l’organisation institutionnelle et le ressort territorial du Grand Paris sont d’autres sujets, qui doivent être approfondis sérieusement. On ne peut espérer organiser la métropole du Grand Paris avec les mêmes outils qu’à Nantes ou à Lyon. La dimension très particulière de cette métropole, sans réel équivalent en France, et les spécificités de l’organisation administrative francilienne imposent de penser autrement. La région a pu dire « la métropole, c’est moi ! ». La ville de Paris a cherché à étendre sa sphère d’influence à travers un outil à sa main. D’autres ont préconisé la fusion des départements de la zone dense pour recréer une collectivité à statut particulier.
Nicolas Portier. © DR
Le cœur métropolitain de l’Île-de-France est en fait marqué par une densité d’acteurs sans équivalent en France : une région très resserrée en superficie, plusieurs départements insérés dans le tissu urbain dense, des communes émiettées, un État aménageur plus présent qu’ailleurs, des intercommunalités jeunes, des syndicats techniques historiques… Il faut composer avec une certaine complexité et faire du sur-mesure. Attention aux schémas faussement simples ! Il y a 20 ans, lorsque les débats ont été relancés, l’idée première était d’imiter le Grand Londres, avec un maire élu directement depuis les réformes de Tony Blair. Mais il n’y a pas de ville-centre à Londres. Il existe des boroughs, qui sont assimilables à de grands arrondissements, mais pas de « petit Londres ». L’aire métropolitaine de Londres ne compte ni départements ni région. Les préfectures n’existent pas non plus.
Pourquoi défendez-vous la transformation des EPT en EPCI à fiscalité propre ?
Parce que la région a besoin de coopération intercommunale et que ce sont les EPT qui la concrétisent au sein du Grand Paris. Ils ressemblent d’ailleurs de plus en plus aux agglomérations de seconde couronne dans leurs compétences, leurs actions, leurs profils budgétaires. Ce sont eux qui réalisent les plans locaux d’urbanisme intercommunaux, mutualisent des équipements, interviennent dans l’aménagement opérationnel. Assimiler les EPT à de simples syndicats techniques, comme le fait la loi, est une fiction qui ne trompe pas grand monde. Ils forment des ensembles démographiques très conséquents et favorisent l’émergence d’un Grand Paris polycentrique. Pour gérer des services publics locaux, animer la vie économique locale, piloter des projets d’aménagement, ils sont une bonne échelle opérationnelle, en fonctionnant dans une logique de coopératives de 10 à 20 communes. Ils permettent de faire progresser la coopération intercommunale dans une région qui y a été très longtemps rétive et a pris beaucoup de retard.
Vous ne préconisez pas la suppression de la MGP, mais sa transformation en établissement public à statut particulier, fonctionnant comme un syndicat mixte ouvert. Expliquez-nous.
La métropole du Grand Paris relève à mon sens d’une logique d’administration de mission, assez légère, et non d’une logique de gestion directe de services qui, à son échelle, demanderaient les transferts de plusieurs dizaines de milliers d’agents. C’est une échelle de coordination stratégique, procédant par délégation. Cette coordination doit être de nature horizontale, entre la ville de Paris et les EPT en premier lieu, avant de s’étendre au-delà de la première couronne pour associer les grands pôles d’emplois (Roissy, Saclay…) et exploiter les bénéfices futurs du Grand Paris express. La coordination doit être également verticale, en associant d’autres acteurs dans une logique de gouvernance multiniveaux. La Région, notamment, est légitimement partie prenante de la gouvernance métropolitaine à travers les transports, la planification spatiale (Sdrif-E), le développement économique. Un établissement public à statut particulier, inspiré des règles de fonctionnement des syndicats mixtes dits « ouverts », me semble pleinement adapté à cette gouvernance complexe. Le pouvoir d’agir métropolitain doit être une construction collective. Je remarque d’ailleurs que les compétences et chantiers que la Métropole a su prendre à son compte, à l’image du Schéma de cohérence territoriale ou de la compétence gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (Gemapi), sont typiquement des sujets confiés à des syndicats mixtes partout en France, en associant plusieurs intercommunalités.
Quel rôle accru pourrait jouer la Métropole en matière de logement, et à quelles conditions ?
Les premières réflexions sur le Grand Paris, dans les années 2000, ont été provoquées par la crise du logement et la nécessité d’agir en priorité sur ce thème. Force est de constater que les progrès ont été résiduels depuis 20 ans. Il n’y a toujours pas d’autorité pleinement en charge de cette responsabilité dans le Grand Paris. Idéalement, la Métropole serait légitime à jouer un rôle d’autorité organisatrice de l’habitat de premier rang pour agencer la répartition des efforts entre territoires, accompagner la transformation de bureaux ou d’autres catégories de locaux en logements, innover pour fluidifier les parcours résidentiels à l’échelle de toute la métropole. Cette stratégie métropolitaine doit être pensée en lien étroit avec la Région, l’établissement public foncier régional, les grands opérateurs d’aménagement, les employeurs publics et privés. Dès lors que les EPT deviendraient les membres directs de la Métropole, ils seraient invités à se coordonner sur des objectifs communs, déclinés ensuite à leur propre échelle. Ils pourraient devenir délégataires de programmes opérationnels cofinancés par la métropole, l’État, les agences nationales, la région, Action logement, la Banque des territoires. Une organisation inspirée des transports, avec une autorité organisatrice de rang 1 et des délégataires de rang 2, me semble imaginable pour organiser la subsidiarité dans un schéma cohérent. La balkanisation actuelle n’est plus tenable. Les PLUi des territoires devraient devenir des PLUiHD (**), en liant les enjeux d’urbanisme, d’habitat et de déplacements locaux.
Vous concluez votre rapport en affirmant que des améliorations simples et graduelles sont possibles sans paralyser l’action publique. Face au contexte actuel, sans majorité stable à l’Assemblée nationale, quels seraient les ajustements législatifs minimaux à prévoir pour mettre enfin l’organisation du Grand Paris « à l’endroit » dès les prochains mandats ?
La priorité est à mes yeux de pacifier les relations EPT-Métropole et d’aligner les acteurs autour d’objectifs communs. La Métropole n’aura de sens que si les EPT en deviennent les membres de plein droit, ce qui n’est pas très difficile à matérialiser par des amendements législatifs simples. Le lien direct de la Métropole avec les maires peut tout à fait être maintenu via la conférence des maires, qui pourrait disposer de certains pouvoirs. En adossant la MGP aux EPT, nombre de questions se simplifieraient pour organiser le juste partage des ressources et la subsidiarité dans les compétences. Des anomalies majeures actuelles pourraient être corrigées. En l’état, le Grand Paris est le seul espace en France au sein duquel les autorités compétentes en matière de PLUi ne sont pas membres de l’institution qui pilote le schéma de cohérence territoriale (Scot). Allez comprendre ! De même, l’intérêt métropolitain est aujourd’hui défini par la métropole du Grand Paris au sein de compétences dont ses propres membres, les communes, ne sont en réalité plus titulaires. Il y a des incongruités juridiques qui ouvrent des risques contentieux. Surtout, ce sont les relations financières triangulaires entre la Métropole, les communes et les EPT qui sont devenues indéchiffrables. Une organisation « gigogne », intégrant pleinement les EPT dans le fonctionnement quotidien de la Métropole, résoudrait beaucoup de choses et mettrait l’organisation à l’endroit.
Une de vos propositions phares concerne les grands syndicats techniques historiques (Sedif, Siaap, Syctom, Sigeif, Sipperec, etc.), qui gèrent l’eau, l’énergie et les déchets. Vous suggérez que le nouvel établissement métropolitain les intègre progressivement. Pourquoi est-ce une étape cruciale pour doter le Grand Paris d’une véritable force de frappe financière de plusieurs milliards d’euros et en faire une avant-garde écologique ?
Mon rapport évoque différents scénarios possibles, mais celui que je préconise vise moins à supprimer des niveaux de manière sèche qu’à rationaliser les organisations existantes. Il se trouve que la métropole du Grand Paris est déjà l’espace de déploiement de grands syndicats techniques puissants, agissant dans les domaines de l’eau, de l’assainissement, des déchets, de l’énergie… Ils se sont déjà confédérés et organisés dans un esprit « Grand Paris » et vont de plus en plus s’inscrire dans les stratégies de la Métropole. Ils incarnent les grandes transitions à venir et gèrent des réseaux ou équipements qui seront décisifs au cours des prochaines années. D’ailleurs, je constate que toutes les métropoles de France exercent ces compétences, qui représentent la part prépondérante de leurs budgets, aux côtés des transports. La métropole du Grand Paris va être tenue de se pencher sur ces questions, déjà traitées à une échelle proche de la sienne. C’est à travers ces compétences et les programmes d’investissement associés que le Grand Paris pourra devenir un acteur de poids en termes budgétaires. Mais pour s’impliquer dans les grands syndicats techniques, voire les intégrer à terme, il faudra que ses propres membres soient juridiquement les EPT. Ce sont eux qui détiennent les compétences de base.
Au-delà de la tuyauterie institutionnelle, vous alertez sur les défis concrets : des inégalités de revenus qui battent des records nationaux, une crise de l’immobilier tertiaire, des flux massifs de travailleurs – jusqu’à 88 % d’évasion de la masse salariale dans certains territoires. Comment votre réorganisation institutionnelle aidera-t-elle concrètement à mutualiser les richesses et à agir à la racine de ces inégalités territoriales ?
La région Île-de-France et son cœur métropolitain vont être confrontés à des enjeux considérables dans les prochaines années. Le PIB par habitant y est élevé, mais la progression des revenus des Franciliens est faible. Les inégalités sociales entre territoires continuent de se creuser. La crise du logement est massive. L’immobilier tertiaire (bureaux), qui a servi de moteur économique pendant deux décennies, est devenu un marché zombie. Les valeurs d’actifs vont être lourdement décotées. Il y a de fait besoin de repenser le modèle économique de la région et de desserrer des contraintes très lourdes. Les soldes migratoires avec les autres régions deviennent de plus en plus déficitaires. La détente des marchés immobiliers et fonciers sera bienvenue pour préserver l’habitabilité de la région et de la métropole, notamment pour les jeunes actifs et les familles. Il faudra également valoriser le nouveau réseau de transport pour améliorer les relations logement-emploi-mobilité. Le renforcement du polycentrisme peut y contribuer, en accentuant les efforts engagés pour réduire les disparités de richesses entre territoires. Cela passera par les instruments de péréquation, mais aussi par une bonne répartition géographique des emplois. Le bon fonctionnement de la métropole du Grand Paris et de la région Île-de-France est en fait un enjeu d’intérêt national. Qu’on le déplore ou non, toutes les fonctions de commandement de l’économie française s’y concentrent. Les acteurs du Grand Paris ont des responsabilités qui les engagent fortement.
*: Nicolas Portier est professeur affilié à l’École urbaine de Sciences Po, co-directeur de la Chaire Planification écologique, politiques industrielles et territoires (ILB) et président du Cercle pour l’aménagement du territoire (CPAT).
**: Un PLUiHD est un document unique qui fusionne PLUi, PLH et plan local de déplacement.
