Alors que les collectivités locales de plus de 3 500 habitants devront mesurer l’impact environnemental de leurs dépenses en 2025, plusieurs communes, intercommunalités et départements franciliens se sont déjà lancés dans la mise en œuvre de budget vert. Une démarche transversale qui enrichit les discussions budgétaires.

Très favorable, favorable, neutre ou défavorable. Telle est la classification développée par l’Institut de l’économie pour le climat (I4CE) pour évaluer les dépenses des acteurs publics en matière d’atténuation de l’impact environnemental. En 2019, cet institut de recherche a analysé le budget de l’Etat et suscité l’intérêt de collectivités locales qui souhaitaient elles aussi connaître les effets de leurs dépenses. Paris, Lille, Strasbourg et Lyon se sont lancées dans une expérimentation en la matière qui a permis la mise au point d’une méthode par l’I4CE, sur les volets atténuation et adaptation, tout d’abord pour les communes, puis pour les autres strates. D’autres méthodes d’évaluation existent, mais elles sont pour le moment moins sollicitées.

Parmi les précurseurs, la mairie de Paris s’est lancée pour la première fois à l’occasion du compte administratif 2020. « Nous faisons un classement par effet qui permet d’avoir une vue consolidée et une trajectoire », explique Paul Simondon, adjoint aux finances de la Ville. Lors de l’exercice 2022, les dépenses dites « opérationnelles » (4,6 milliards d’euros) et, pour la première fois, les dépenses de personnel (2,5 milliards) ont été évaluées, soit près de 95 % des dépenses de la municipalité. 65,2 % ont été classées comme neutres (notamment les dépenses culturelles et sociales), 21,8 % très ou plutôt favorables, 7,7 % défavorables et 5,3 % indéfinis. Les défavorables regroupent les dépenses d’énergie d’origine non renouvelable, telles que la part résiduelle fossile du réseau de chaleur parisien, ou la consommation d’énergie carbonée du patrimoine et de la flotte municipale, précise le rapport de la municipalité.

Application sur des périmètres différents

D’autres se sont lancées de manière volontaire avec des périmètres variés. « Nous en parlions depuis 2021 avec la maire [Agnès Pottier-Dumas, ndlr], le chantier a été lancé en 2022 en même temps que la nouvelle nomenclature comptable M57, pour une mise en œuvre sur le plan de l’atténuation dans le budget primitif 2024 voté fin 2023 », rapporte Julie Chouvenc, directrice générale adjointe en charge des finances, des systèmes d’information et de l’intercommunalité de la ville de Levallois (Hauts-de-Seine). Après un temps d’appropriation de la méthode I4CE, le cadre fixé pour l’application de la démarche a été validé, puis présenté aux élus. « Avec un budget d’environ 300 millions d’euros dont 250 millions en fonctionnement, nous n’avons pas voulu nous restreindre à évaluer seulement l’investissement », indique Julie Chouvenc.

Afin d’alléger la procédure, certaines collectivités ont restreint, au départ, le champ d’application. Le conseil départemental de Seine-Saint-Denis ne s’est ainsi intéressé qu’au budget principal la première année avant de l’étendre ensuite aux budgets annexes, tandis que le conseil départemental de l’Essonne s’est limité aux lignes de plus de 100 000 euros. « C’est une démarche qui prend du temps, nous progressons en avançant, ce sera un peu mieux chaque année », remarque Nicolas Méary, vice-président chargé de la biodiversité et de la transition écologique du conseil départemental de l’Essonne. De plus, certains ont fait le choix de l’appliquer au budget primitif et d’autres au compte administratif, reflétant des ambitions différentes.

Nicolas Méary. © CD91/A. Harnichard

« Un important travail d’équipe »

Piloté par la direction des finances, ces démarches sont généralement appuyées par la direction de la transition écologique, parfois avec l’aide d’un cabinet conseil. Elles nécessitent toutefois une mobilisation de tous les services. « Je n’ai pas l’expertise pour analyser toutes les lignes budgétaires, observe Julie Chouvenc à Levallois. Cela implique [au fil du processus budgétaire] beaucoup de pédagogie, de communication, d’ateliers avec chaque direction. Cet exercice appelle un important travail d’équipe et une synergie transversale. »

A la communauté d’agglomération de Cergy-Pontoise (Val d’Oise), un travail « en chambre » a été mené par la direction des finances sur le compte administratif 2022 afin de s’approprier la méthode, avant de lancer la démarche collectivement pour la préparation budgétaire 2023, signale Kevin Crouzet, directeur des finances, des achats et du contrôle. « On a industrialisé le fonctionnement dans le logiciel financier pour ne pas avoir à refaire chaque année le travail d’évaluation », ajoute sa collègue Virginie Rein, responsable du service contrôle de gestion et évaluation.

Une centaine de collectivités engagées

En 2023, l’I4CE a publié un rapport de retour d’expériences des collectivités sur la budgétisation verte. « Globalement, au moins une centaine de collectivités de toutes tailles font une budgétisation verte selon différentes méthodes en France, rapporte Marion Fetet, chercheuse collectivités, finances locales, budget vert pour I4CE. Le principal intérêt qu’elles y trouvent est de permettre d’aborder des questions climatiques et environnementales lors du débat budgétaire et à chaque service de s’interroger sur l’impact de ses dépenses. »

Marion Fetet. © I4CE

D’autres aspects positifs sont mis en avant comme la possibilité de se comparer d’une année sur l’autre. « C’est un travail fastidieux mais intéressant, car il conduit à entrer dans les aspects techniques des différentes directions et à identifier où on fait bien et où on peut mieux faire », souligne la DGA finances de Levallois. Selon Kevin Crouzet, la procédure a « permis de constater que toutes les directions participent à la transition écologique ».

A la ville de Paris, Paul Simondon estime « indispensable de pouvoir justifier des effets climatiques des actions menées. Nous voulons accélérer la transition écologique de notre ville avec un effort très important d’investissement, il faut en avoir une forme de trace comptable. » Alors qu’une partie de ses émissions obligataires sont « vertes », la Capitale doit notamment apporter une justification des effets de ses dépenses auprès des investisseurs.

Paul Simondon. © Jgp

De nombreuses dépenses jugées neutres

Certaines limites sont aussi évoquées, comme le fait que la méthode considère comme neutre de nombreux aspects des dépenses de fonctionnement. Certaines communes travaillent toutefois à les « colorer ». « Du fait de leur nature très sociale, les dépenses départementales sont difficiles à analyser au regard de l’aspect climat, déplore pour sa part Xavier Garrigues, directeur des affaires juridiques, de l’immobilier et des assemblées du conseil départemental de Seine-Saint-Denis. C’est la limite de la méthodologie, la démarche est plus adaptée aux collectivités qui investissent. » Le sujet du numérique reste lui aussi difficile à analyser. « Certains services peuvent ressentir une frustration quand ils font des efforts – notamment d’économie – qui n’aboutissent pas à une dépense », relève de son côté Virginie Rein de Cergy-Pontoise.

A Grand Paris Sud (Essonne/Seine-et-Marne), un budget vert est mis en place depuis 2022 sur le volet atténuation. « Sur 340 millions d’euros analysés, environ 100 millions sont favorables, 20 millions défavorables, 175 millions neutres et 45 indéfinis, détaille Michel Bisson, président de la communauté d’agglomération. Nous arrivons à qualifier environ la moitié du budget, notamment en raison [de la neutralité] des ressources humaines et des dépenses sociales. » Les principales dépenses défavorables sont liées aux ordures ménagères, à l’augmentation du prix du gaz, ainsi qu’aux constructions de bâtiments et aux routes. « Ce sont des sujets qu’il faut sans doute aborder autrement », note l’élu.

Michel Bisson. © Grand Paris Sud

Obligation pour 2025

Au-delà de ces démarches volontaires, la loi de finances pour 2024 prévoit que le compte administratif ou le compte financier unique des collectivités territoriales, de leurs groupements et des établissements publics locaux de plus de 3 500 habitants comporte un état annexé intitulé « Impact du budget pour la transition écologique » à compter de l’exercice 2024. Celui-ci doit présenter « les dépenses d’investissement qui, au sein du budget, contribuent négativement ou positivement à tout ou partie des objectifs de transition écologique de la France ». Les détails de l’application de cette mesure seront précisés par décret.

La région Ile-de-France annonce ainsi qu’elle « publiera un budget vert dans le compte financier unique 2024 qui sera voté au plus tard en juin 2025 ». « La méthodologie est encore en cours de discussion et de concertation avec l’Etat », ajoute-t-elle à propos du décret attendu à ce sujet. Pour Marion Fetet, cet élément diffère un peu des budgets verts : « Ceci permettra de disposer d’informations de bilan pour assurer un suivi sur les investissements des collectivités, mais cela ne constituera pas un outil au service des arbitrages budgétaires », fait valoir la chercheuse de l’I4CE. Un usage qui reste toutefois encore rare, notamment car l’information n’est pas toujours disponible suffisamment en amont des discussions. « On y est presque », considère Nicolas Méary pour le département de l’Essonne.

Vers un plan de financement climat

Parmi les évolutions envisagées par les collectivités déjà engagées, il y la mise en œuvre du volet adaptation, voire celui relatif à la biodiversité, sur lequel CDC biodiversité développe une méthodologie spécifique. D’autres collectivités s’intéressent à l’identification des moyens de verdir les dépenses défavorables. « Nous travaillons à la mise en place de cotation environnementale sur nos projets sur l’atténuation, l’adaptation et la biodiversité, rapporte le président de Grand Paris Sud. Il nous faut cet outil pour décider des opérations, les faire évoluer. » Pour Xavier Garrigues, le budget vert constitue pour la Seine-Saint-Denis une « brique qui participe à un ensemble plus vaste » en matière d’action environnementale, s’inscrivant notamment en complément du bilan carbone.

Le département de l’Essonne participe, lui, aux réflexions de l’I4CE sur la création d’un plan de financement intégrant les aspects climatiques. Une manière d’inverser la logique : plutôt que d’analyser l’impact des dépenses, il s’agit de partir des objectifs environnementaux pour déterminer les finances à mobiliser. Une initiative qui pourrait aboutir à un livrable en 2025.