Une enquête de l'Institut national des études territoriales (Inet), l'ENA de la fonction publique territoriale, décrit en détail le fonctionnement de la Greater London authority (GLA). Les réalités très contrastées d'une croissance économique trop peu partagée sont mises au jour, de même qu'une gouvernance plus complexe qu'il n'y paraît et un échec relatif des politiques de logement.
« Les différences structurelles qui existent entre les deux modèles rendent vaines les comparaisons », annoncent les élèves de l’Inet en amont de l’étude qu’ils viennent de consacrer à la métropole du Grand Londres (*), fruit d’une cinquantaine d’entretiens :
- Le nombre de niveaux institutionnels : deux à Londres (les boroughs et l’autorité métropolitaine) et cinq dans le Grand Paris : communes, EPT, départements, métropole, région.
- Les liens entre ces niveaux institutionnels : la gouvernance du Grand Londres repose sur une séparation organique, fonctionnelle et financière entre la métropole et les collectivités de proximité (même si les deux niveaux se révèlent largement interdépendants).
- L’autonomie fiscale : les collectivités britanniques tiennent les trois quarts de leurs ressources de l’Etat. Elles doivent négocier annuellement ces ressources. Leur autonomie fiscale est très réduite.
- La présence de l’Etat dans les choix pour la capitale : l’Etat n’a pas de représentant pour Londres (de préfet). Il ne formule pas d’objectif, pas de stratégie pour la capitale. La relation entre la métropole et l’Etat se joue en direct.
Des périmètres à parfaire
Ces précisions formulées, l’étude montre qu’à Londres également, les circonscriptions administratives ne coïncident pas avec les bassins de vie de l’agglomération, qui dépassent très largement les frontières du Grand Londres. Même si la ceinture verte encerclant le Greater London peut donner l’impression d’un périmètre plus raisonné qu’à Paris.
Le city hall, siège de la London Greater Autority. © Jean-Marc
A Londres, Le Greater London Council, créé en 1963 est purement et simplement supprimé en 1986 par Margaret Thatcher, rappelle l’étude, qui retrace l’histoire déjà longue et mouvementée de la métropole londonienne. Certains voient dans cette suppression le fruit de l’hostilité personnelle de Mme Thatcher envers le travailliste Ken Livingstone, qui dirige alors le Grand Londres. L’absence d’échelon communautaire va nourrir un désir de métropole, analysent les auteurs de cette étude. Notamment dans les milieux économiques, par le biais de London First, une association créée en 1992 par des chefs d’entreprises progressivement rejoints par quelques responsables de boroughs. « Leur ambition est de promouvoir la capitale en impliquant les entrepreneurs dans le processus de décision de Londres. Ils lancent une campagne en 1995 intitulée London Pride en 1995 visant à promouvoir Londres comme destination de centre d’affaires », souligne l’Inet.
L’étude montre qu’à Londres également, les circonscriptions administratives ne coïncident pas avec les bassins de vie de l’agglomération.
Un système à deux niveaux
« En mars 1998, la victoire historique du New Labour aux élections législatives conduit à une accélération et une affirmation du projet. Fraîchement élu, le Premier ministre Tony Blair déclare que « ce dont nous avons besoin c’est que le Gouvernement, le secteur privé et le nouveau maire travaillent ensemble pour le bien de tout Londres », rappelle l’étude.
« Ainsi, l’autorité métropolitaine actuelle, née en 1999, est issue d’une réforme qui a tenu compte des échecs passés et qui a été innovante dans sa capacité à prendre à rebours la culture « parlementaire » du pays. Les trois premières autorités métropolitaines étaient des assemblées là où la quatrième sera surtout un exécutif incarné dans un seul homme élu au suffrage universel direct. Le système à deux niveaux a fait ses preuves et est devenue la marque de fabrique de la gouvernance londonienne », mentionnent les élèves de l’Inet.
Une interdépendance entre GLA et boroughs
L’étude, fine et factuelle, décrit, loin des mythes et des comparaisons hasardeuses, des réalités britanniques souvent aussi paradoxales qu’ailleurs : « Il existe une séparation organique, fonctionnelle et financière entre la GLA et les boroughs. Dotée d’un maire fort mais d’une Assemblée faible, la GLA a été conçue comme une structure légère déléguant à des agences métropolitaines spécialisées l’exercice de ses compétences. Pourtant, au-delà de cette séparation GLA et boroughs, ce sont les interdépendances qui lient les acteurs qui permettent au système de fonctionner. Ces interdépendances se sont construites au fil du temps dans une pratique politique qui a façonné la gouvernance métropolitaine actuelle », fait valoir l’étude.
L’étude, fine et factuelle, décrit, loin des mythes et des comparaisons hasardeuses, des réalités britanniques souvent aussi paradoxales qu’ailleurs.
Une réduction drastique des concours de l’Etat
Les élèves de l’Inet rapportent des chiffres qui, appliquées en France, provoqueraient la fureur des représentants des collectivités territoriales : ils évoquent « les baisses spectaculaires » des dotations attribuées aux collectivités locales du pays, entre 20 et 30 % selon les collectivités, alors que ces dotations représentent les trois quarts de leurs ressources, et qu’une partie importante de leurs dépenses sont obligatoires et fléchées par la loi.
Le city Hall, vue intérieure. © Wendy Stevenson
Aujourd’hui, l’administration de la GLA est composée d’environ 650 agents. Elle se déploie autour des compétences les plus centrales et les plus « régaliennes » : ses compétences sont très proches de celles dévolues à la MGP : planification, urbanisme, logement, environnement, développement économique. « Cette administration peut sembler sous-dimensionnée au regard de la taille et des enjeux rencontrés par l’institution. L’organisation très externalisée du groupe GLA explique ce fait. En effet, à ces effectifs s’ajoutent ceux des agences métropolitaines spécialisées », rappelle l’étude.
L’échec relatif en matière de logement
L’étude de l’Inet effectue une série de focus thématiques (sur la gouvernance du développement économique et l’organisation de JO de 2012 notamment). Elle se penche, dans ce cadre, sur la politique de GLA en matière de logement. « Le logement est le principal sujet de débat métropolitain et le premier sujet de préoccupation des acteurs publics et privés », signalent ses auteurs.
Face à une population croissante, le marché du logement ne répond pas aujourd’hui aux besoins, tant quantitatifs que qualitatifs, et connait un niveau et une croissance des prix importants. La GLA dispose essentiellement d’un pouvoir d’orientation stratégique là où les boroughs ont un rôle de mise en œuvre, est-il décrit. A l’heure où l’urbanisme négocié se développe en Ile-de-France, « les documents de planification, stratégiques ou locaux, sont au Royaume-Uni la base sur laquelle acteurs publics et aménageurs vont négocier, soulignent les élèves de l’Inet. Ils ne déterminent pas l’utilisation des sols comme en France. » Cependant, l’intervention de la GLA n’a pas, jusqu’à présent, permis de répondre aux défis métropolitains relatifs au logement, constatent les auteurs.
Des compétences essentiellement stratégiques
Depuis 2008, la GLA définit la stratégie du logement (London Housing Strategy), auparavant réalisée par l’Etat, retranscrite dans un « London plan ». Elle dispose des outils suivants :
- Les fonds du Regional housing pot (6 milliards de livres sterling). Il s’agit de participations financières pour aider au financement de la construction du logement abordable.
- Les fonds et personnels londoniens de l’Agence Nationale du Logement (H&CA) à savoir 50 agents, 3 milliards de livres de budget et 530 ha de foncier.
Schématiquement, la GLA assure essentiellement un rôle d’orientation de trois façons :
- D’une part, elle produit différents documents stratégiques d’orientation. Elle fixe la stratégie du Grand Londres en matière de logement. Elle définit les objectifs de construction.
- D’autre part, elle peut attribuer des financements et peut aussi fournir des terrains à des prix préférentiels, même si son foncier est limité.
- Enfin, plus rarement, elle peut prendre la main sur les permis de construire des sites les plus stratégiques.
Cependant, ce transfert de compétence à la métropole londonienne s’est suivie d’une décision nationale de coupes drastiques des montants alloués au financement des logements intermédiaires et sociaux, remarque l’étude.
Canary Wharf ou l’urbanisme verticalisé
Les agents du service aménagement de la GLA viennent du monde entier, rapporte l’étude. Cette caractéristique a permis à la GLA d’innover en reprenant des dispositifs ou des montages existants dans d’autres pays.
Canary Wharf, l’urbanisme verticalisé inspiré de développements asiatiques. © RV1864
Il s’agit par exemple du tax increment financing pour le financement des infrastructures de transport provenant des Etats-Unis, de l’urbanisme résidentiel verticalisé – comme à Canary Wharf – inspiré de développements asiatiques, des Business improvement districts pour la gestion des espaces publics dans les quartiers commerçants expérimentés au Canada, aux Etats-Unis et en Allemagne.
Les housing zones, ou une culture du volontariat
Lancées fin 2014, les housing zones sont des zones où la construction de logements sera accélérée par un partenariat innovant entre boroughs, propriétaires, investisseurs et promoteurs. L’idée des housing zones est d’aider les autorités locales à planifier leur développement, créer les infrastructures, libérer les terrains publics, simplifier l’urbanisme réglementaire, dépolluer les sites, renforcer la capacité d’achat public, et régénérer la zone.
« L’appel à projets illustre bien la stratégie de la GLA : travailler avec les boroughs volontaires, sans perdre son temps avec les boroughs qui ne souhaitent pas construire de logements. L’appel à projets a été un succès puisque presque tous les boroughs ont fait des propositions. Certains y voyaient le moyen de maitriser le processus plutôt que de se voir imposer des projets ultérieurement », analyse l’étude.
Les Mayoral development corporations (MDC)
Le Localism act permet au maire de Londres de créer des MDC. Il s’agit d’un établissement public d’aménagement qui prend en charge un territoire délimité. Sur le territoire concerné, la MDC se substitue aux boroughs. La MDC détient à leur place la compétence d’aménagement : acheter des terrains, vendre, construire des infrastructures, percevoir des taxes locales, aménager la zone…
Les élèves de l’Inet indiquent que l’attribution des permis de construire et d’aménager relève des boroughs. Pourtant, la GLA dispose d’un droit d’intervention en cas de projets « d’importance potentielle stratégique » (Potential strategic importance – PSI) qui lui permet de prendre la main sur le permis de construire. Chaque borough élabore un local plan (l’ancienne dénomination est local development framework), document d’urbanisme proche du PLU français.
10 % de la population en attente d’un logement
Aujourd’hui peuplé de 8,6 millions d’habitants, le Grand Londres croît depuis 10 ans au rythme annuel d’environ 100 000 habitants. Les perspectives annoncent une population portée à 9 millions en 2020 et 10 millions en 2030. En matière de logement social, Londres compte 354 000 demandeurs (1,8 million au plan national) représentant 886 000 personnes (4,5 millions au niveau national). En moyenne, 10 % de la population des boroughs sont inscrits sur le fichier des demandeurs de logement.
Le Grand Londres compte un parc de 2 200 000 logements environ, qui sont à 52 % individuels et à 48 % collectifs. Le parc social est passé en dessous de 25 % depuis le milieu des années 2000. Le parc locatif privé, qui était de 45 % dans les années 1970 et avait fortement décru, augmente de nouveau depuis les années 1990 et s’établit à près de 30 % aujourd’hui. La crise actuelle du logement s’illustre de façon aigüe par les prix des logements qui sont élevés et en forte croissance :
En 2015 :
- Le loyer moyen est de 1 038 livres mensuel (soit 50 % du salaire moyen au Royaume Uni).
- Le prix moyen à l’achat est de 388 000 livres (soit 72 % de plus que le prix moyen au Royaume Uni).
- En 10 ans les prix ont augmenté de 94 % alors que les salaires ont augmenté de 30 %.
Aujourd’hui peuplée de 8,6 millions d’habitants, le Grand Londres croît depuis 10 ans au rythme annuel d’environ 100 000 habitants.
Des discussions acharnées entre public et privé
« La question de la viabilité des projets est au centre des discussions acharnées entre public et privé », constate l’étude. Dès le début des années 2000, la GLA avait mis en place un outil technique d’analyse financière pour discuter à armes égales avec les promoteurs. L’idée est de déterminer le niveau de contraintes qualitatives (proportion de logements abordables, taille des espaces récréatifs…) qu’il est possible d’imposer au promoteur sans mettre en péril le projet.
Les dernières coupes budgétaires ainsi que les réductions de personnels dans les boroughs ont affaibli l’expertise du secteur public face à celle des promoteurs. © Davide D’Amico
Cela implique que les promoteurs délivrent des informations confidentielles, ce qui n’a pas toujours été simple au départ. L’évaluation financière est devenue la clé de l’examen des programmes de logement. L’outil s’est imposé comme central pour la GLA et pour les boroughs. Le modèle est même repris ailleurs au Royaume Uni.
Pourtant, depuis la crise, le rapport de force semble s’être inversé. Les dernières coupes budgétaires ainsi que les réductions de personnels dans les boroughs ont affaibli l’expertise du secteur public face à celle des promoteurs. A l’inverse, il existe désormais des consultants spécialisés qui aident les promoteurs à monter des projets sans avoir à produire la moindre contribution pour le logement abordable. Le slogan de l’un d’entre eux : « si votre marge de profit est inférieure à 17,5 % à cause de la section 106 (**), alors vous devriez nous contacter », souligne l’étude.
Une augmentation des inégalités
Au final, les interlocuteurs rencontrés ont le sentiment que le Grand Londres connait une phase d’expansion économique croissante. Pour autant, nombreux sont ceux qui s’interrogent sur les bénéficiaires réels de ce succès, conclut l’étude. En effet, il semble que cette croissance se traduise également par une augmentation des inégalités et des phénomènes d’exclusion. Plus l’immobilier est florissant, moins il semble répondre aux besoins des londoniens.
La quasi disparition des ambitions sociales du London plan illustre cette difficulté à conserver une mixité sociale dans la ville. La notion de cohésion sociale a disparu du London plan au profit du concept plus vague de qualité environnementale. La notion de logement social a été progressivement remplacée par celle de logement abordable. Cette notion floue est beaucoup moins favorable aux classes populaires et moyennes. Certains locataires du parc social sont incités à abandonner leur logement pour un autre logement situé dans un borough où les prix moyens des loyers sont moins élevés ou même dans une autre ville d’Angleterre.
La question de la soutenabilité du système
En conclusion, estiment les élèves de l’Inet, il n’est pas illégitime de se poser la question de la soutenabilité du système.
Aujourd’hui, la tendance globale est de prioriser la production quantitative de logements dans des délais réduits, quitte à sacrifier l’ensemble des éléments qualitatifs et de durabilité. Chaque acteur y a intérêt :
- Les promoteurs y trouvent intérêt pour maximiser leur rentabilité.
- La GLA et le maire de Londres estiment qu’ils seront jugés sur des éléments quantitatifs.
- Les réductions drastiques de dotations subies par les boroughs les mettent en situation de dépendance face aux promoteurs. C’est en acceptant les projets les plus rentables pour les promoteurs, que les boroughs peuvent espérer obtenir des contreparties pour financer la production d’équipement et de services publics. Dans la pratique, les budgets ont tellement réduit que l’article 106 est devenu le principal moyen de financement des services publics.
Une gouvernance plus complexe qu’il n’y paraît
Plus globalement, est décrite une gouvernance plus complexe qu’il n’y paraît, avec une multitude d’acteurs. La GLA est au carrefour de nombreuses sphères de pouvoir qui s’entremêlent. Cette gouvernance complexe se caractérise par :
- L’influence d’une multitude d’acteurs privés dans le circuit décisionnel métropolitain ;
- Des compétences partagées GLA/boroughs : urbanisme, logement ;
- Des boroughs disposant d’une influence différenciée mais toujours prégnante : commission des boroughs « périphériques » (Outer london commission), poids de la City… ;
- Cinq agences dotées d’une autonomie et d’une gouvernance particulière ;
- Un cabinet doté d’un rôle important.
L’émergence de visions stratégiques favorisée
« Ces visions stratégiques ont permis de démontrer qu’au niveau local, au-delà de leurs différences, les acteurs publics et privés ont des intérêts communs », rapportent les auteurs de l’étude. Elles ont en outre un effet d’entraînement et rendent possible le portage de projets d’envergure dépassant les frontières partisanes et géographiques. Ces stratégies permettent également au maire de construire ses réseaux d’alliances. Elles sont un vecteur du dialogue avec les entreprises et un moyen de tenter d’influencer les investissements majeurs effectués par le privé. Leur mode d’élaboration prévoit une étape de consultation des acteurs privés. Elles conduisent à un équilibre vers des choix de développement moins centralisés et intégrant des développements multipolaires, notamment au profit de la périphérie. Elles sont des vecteurs de lobbying et de puissants outils de communication qui « racontent brillamment l’histoire du succès de Londres. »
* Etude commanditée par la Mission de préfiguration de la métropole du grand paris – Rapport rédigé par les élèves administrateurs territoriaux : Simon Bacik, Timothée Delacote, Gaëlle Galand Mayeul Places, Aude Le Rest, Nicolas Salvagno.
** La Section 106 du Town and country planning act permet à la la collectivité locale compétente en matière d’aménagement de demander à l’aménageur/promoteur des compensations (mitigations) pour un projet. Concrètement, la collectivité délibère l’autorisation pour le projet mais négocie en contrepartie la construction d’infrastructures ou d’équipements utiles au territoire : voirie, transports, crèche, école… Cette négociation se formalise dans un contrat (planning obligations, ou planning agreement, ou planning benefits) qui lie les deux parties.